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行业动态 | 空间规划(04.13-04.19)

来源:??????2020/4/25 22:02:28??????点击:
一、探讨:镇级国土空间规划编制及管理如何做?

《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的出台,为我国国土空间规划体系的建立奠定了基础,构建了从全国国土空间规划到乡镇国土空间规划、从总体规划到专项规划“五级三类”的体系框架,标志着我国规划编制体系的重构。在此基础上,全国及各省市都相继开展了国土空间规划的探索及编制工作。然而,作为一个“新事物”,其重点是什么?怎么编?怎么管?这些都是摆在各层级自然资源规划系统面前颇具挑战性的问题。

1、镇级国土空间规划的重点是什么?

《若干意见》中明确指出:市县和乡镇国土空间规划是本级政府对上级国土空间规划要求的细化落实,是对本行政区域开发保护作出的具体安排,侧重实施性。作为“实施性”规划,从目标导向角度出发,各类别规划解决的问题不同,其内容、管理领域也应有不同的侧重点。

镇级国土空间总体规划作为统筹全局的脚本,应侧重于提出镇的定位、战略、空间开发和保护格局,划定“三区三线”,制定管制要求和标准,并对回应上级战略及重点项目作出空间安排。重点应该是“找准定位,操控全盘”,避免千城一面和管控不清。

镇级国土空间详细规划作为城镇开发边界内的具体工作手册,对镇的建设用地空间进行布局和设计。重点应该是“明确空间,定好指标”,做到具体建设有据可依。

镇级国土空间专项规划的编制是对总体规划的深化,并与详细规划相辅相成,在镇区现状数据的支撑下,应是边界更为清晰、到具体项目层面的专业规划。

2、镇级国土空间规划怎么编?

(1)镇级国土空间规划编制体系的构建

基于上述面向“实施性”的编制内容,镇级国土空间规划的编制体系建议也应进行适度转变。例如,可以从“管控内容分项控制”转变为“分区块控制”,从“指标管理”转变为“清单管理”,继而对应后续的规划实施和管理“区块化”工作。具体来说,在整体定位目标和三区三线的基础上,按总体规划、详细规划、专项规划三个级别对镇区进行“区块划分”及管控,区块划分可按照一定的规模要求进行,分区后,对各个区块分别提出发展目标及策略、禁止和准入清单等管制要求,而清单将作为该区域内的规划建设守则,与具体用地指标相互配合,成为该区域规划实施及管理的依据。上述做法,一方面避免因专业性过强而导致的成果复杂化,另一方面也为后续的规划管理工作提供了具体抓手。但值得注意的是,上下级规划的区块划分及清单必须是一脉相承、逐步深化的,不能出现矛盾。

另外,从成果表达方面出发,镇级国土空间规划既要“全面扎实”做好基础工作,又要“简洁明了”便于规划管理和实施。“多个专题研究成果及说明+一个法定文本+一张管控总图和多张重点要素图+一套分区管控图纸及清单+一套技术标准”或许会是答案之一。在使用时,多个专题研究成果及说明主要面向编制单位进行具体规划编制时参考及使用,而面向镇级国土空间规划的实施及管理者和企业、群众等则重点掌握后面几部分即可。

(2)要重视的问题

首要应聚焦解决“一张图”这一基本问题:解决规划种类过多、内容重叠冲突的现实矛盾是国土空间规划编制的首要目标。在镇级国土空间规划编制工作中,与提出新体系、新标准相比,更重要的是各类划线一定要不重叠、不冲突、不矛盾,把“一张图”做好。

围绕人做规划,做能让人感受得到的规划:无论是规划的起源还是人类社会的不断发展,都要求规划应始终围绕为人服务这一根本宗旨进行。大家共同战胜了疫情,但是,由此带来的对城镇的考验更值得大家重视。基层应急医疗体系的构建、小型肉菜超市等生活服务设施密度的提高、物流体系的下沉都是接下来镇级国土空间规划要考虑的内容。同时,高品质生活的打造,要求要逐步提高镇级服务设施的基本标准,进一步提升设施的人性化、舒适化、多样化并向城市标准看齐。另外,还需对山水林田湖草生命共同体的保护与利用进一步提高认识与重视程度。

控制的刚性与弹性:伴随城市发展而来的项目需求与规划预期一定会存在偏差,这也是为什么地方规划朝令夕改的部分原因,而解决这一问题,控制好规划的刚性和弹性尤为重要。镇级国土空间规划的刚性应体现在底线管控上,对区域发展有重要影响的要素如定位、生态空间、公共设施等方面必须严守;对其他方面应考虑给予更大的弹性空间,例如在一定区块或管理单元内“预留”有一定经营性用地指标余量可根据市场分配。

3、镇级国土空间规划怎么管?

(1)分类型管理,特殊区域管控方式要有区分  

对于工业区、居住区、生态区、历史风貌区等不同类型的区域,在管控要点、管控程度、禁止和准入清单等方面应区分管理。例如,在工业区,刚性管控环境要求、项目类型等准入条件,将容积率、建筑密度等指标在政策上限内作弹性管控,让用地指标匹配项目。

(2)区块化管理,将部分权力下沉到社区        

延续上述“分区块控制”“清单管理”以及“分类型管理”的规划编制及管控思路,结合社会的发展趋势,规划管理层面是否也可以探索对现有管理体制和事权划分进行适当调整?例如,逐步提高基层自我管理能力,规划管理对应规划“区块”,将区块内的部分审批权限下放给社区或街道办;同时,强化市或镇级自然资源部门的统筹能力,将部门精力重点放在规划编制、标准制定和政策研究方面等,做到部门与基层分级管理、分工协作。


二、市县级国土空间总体规划与相关专项规划的传导机制探讨

为解决规划类型过多,互相交叉,朝令夕改的问题,国家建立五级三类国土空间规划体系,将分散在各个部门的涉及空间利用的各类规划统一整合。其中建立健全规划实施传导体系是确保建立全国统一、权责清晰、科学高效的国土空间规划体系的关键。国土空间规划体系传导机制可分为纵横双向,纵向传导指的是各级国土空间总体规划通过上下联动逐步形成全域国土空间规划一张图,而横向传导主要指国土空间总体规划和相关专项规划的传导。

原有规划体系中的横向传导存在疏漏,一是总体规划与相关专项规划的传导内容和衔接制度不明晰,二是各相关专项规划间的编制内容互有重叠并产生管控矛盾。其中最主要的原因是单一职能部门主管编制专项规划,与总体规划及其他专项规划的协调不足。《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(中发〔2019〕18号)确立了国土空间总体规划的总纲地位,指出总体规划要统筹和综合平衡各相关专项规划的空间需求,总体规划是相关专项规划的基础,相关专项规划要相互协调,并与详细规划做好衔接。在此基础上,本文着重探讨市县级国土空间总体规划与相关专项规划的传导机制,为现阶段的总体规划和相关专项规划的编制提供参考。

1、辨析市县级总体规划与相关专项规划的传导层级关系与传导重点

国土空间总体规划与相关专项规划在定位上是引导与服从的关系;在数量上,是1对n的关系;在规划对象涉及范围与内容深度上,是全面统筹与专类细化的关系;在功能特征上,总体规划侧重战略性、综合性和统筹性,相关专项规划侧重于支撑性、专业性与协调性。因此,国土空间总体规划与相关专项规划的传递重点应把握总体统筹与分类传导内容,确保对各类相关专项规划的协调传导。同时综合考虑刚性与弹性传导的尺度边界,既要保障总体规划的底线管控与战略意图传导到位,又要留出弹性范围以保证专项规划的深化和调整空间。

2、把握规划传导要素、传导方式与传导内容

各类相关专项规划需要服从总体规划制定的战略目标、空间布局、重点项目及管控要求。其中,刚性传导内容需要严格遵从国土空间总体规划的管控要求,一是生态保护与开发底限要求;二是土地功能用途与开发时序要求;三是社会民生重点保障与公共安全设施要求。弹性传导内容是允许各类相关专项规划在符合国土空间总体规划的战略目标和管控要求的前提下根据实际情况和各行业有关规定进行优化和补充的内容。

市县级国土空间总体规划与相关专项规划的传导方式

对市县级总体规划传导内容进行拆解和分类传导,明确各类相关专项规划对应的传导内容与传导方式,落实精细管控要求。

3、强化编制过程中的规划协调与传导到位

在强调落实横向传导管控要求之外,还应重视总体规划和各相关专项规划建立融合贯通,多部门协同编制工作组织模式。一编制形式的协调:需要统一“底图底数”,统一工作平台和统一成果转换标准。二编制过程协调:国土空间总体规划与相关专项规划同步联动,同步编制,同步完成。

4、结语

完善市县级国土空间总体规划与相关专项规划传导机制的最终目的是要推动规划实施,实现规划目标,因此还要加强规划落地实施的监管与保障。一方面要加强规划实施监管体系,健全国土空间规划“一张图”实施监督信息系统建设,同时建立规划监测评估考核机制,利用新一代智能技术并提升制度建设水平为规划实施成效保驾护航。另一方面要加强法规政策体系保障,在编制过程中探索和健全适应新时期国土空间规划的法律法规政策体系,为确保规划顺利落地构建稳固的政策环境。


三、城市层面国土空间规划体系改革实践与思考

自然资源管理和生态文明建设背景下,国家层面提出的国土空间规划体系总体框架更多强调上级政府对下级政府的管控、约束与监督,主要参照原土地利用规划自上而下的约束与管制思路。市县地方国土空间规划体系不仅要响应国家宏观治理框架,而且要适应地方特点和发展需求,满足落实国家战略意志和敬重地方发展意愿的双重需要,实现刚性管控和弹性发展之间的平衡。本文基于2013年以来厦门市空间规划体系改革实践,提出城市层面国土空间规划体系架构,主要反映国家层面空间治理的管制逻辑。围绕如何更好地服务地方发展活力,还有待进一步完善市县地方国土空间规划内容体系。

笔者首先对厦门市城市空间规划体系改革进行了回顾。

厦门空间规划体系构建思路演进

全域空间一张图空间规划体系

厦门空间规划体系的改革成效,首先是统一了空间规划供给体系,实现了统筹规划;其次完善了空间规划治理体系,实现了规划统筹。而不足之处表现在三方面:(1)侧重城乡建设与空间统筹思维,生态文明建设与发展理念有待深化;(2)专项体系分类交叉,分区层面横向空间协调尺度过大;(3)城市设计体系与空间规划体系并列“两层片”,规划引导审批实施效果有待增强。

在机构改革、规则重塑的新时期,国土空间规划体系面临新起点、新机构和新规则。笔者认为,应以国土空间总体规划统领城市空间规划序列,覆盖全域要素深化国土空间专项规划体系,面向审批管理创新国土空间详细规划体系,衔接推进时序构建国土空间规划实施体系,在体系架构、规划类型、内容深度上进行补充完善与创新,重塑城市空间规划体系,构建国土空间新秩序。

 “多规合一”国土空间规划体系

国土空间专项规划体系

国土空间详细规划体系

国土空间单元管控“一张图”规划体系

笔者尝试提出将城市设计体系、乡村振兴规划体系、规划实施体系与国土空间规划体系进行有机融合,真正实现“多规合一”的国土空间规划体系;围绕国土空间规划体系系统构建与规划实施,形成总规传导、单元管控和实施审批“一张图”,“一张图”从全域到片区、地块,从远期到近期、年度,内容逐层传导、深化与细化,真正实现“一张蓝图干到底”。

在笔者看来,构建市县地方国土空间规划体系可分解为两条技术路径,一条为落实国家要求的空间规划体系,反映国家层面空间治理的管制逻辑,暨本文重点探讨的规划体系,另一条为面向地方事权的实施规划体系,主要包括概念规划、项目策划与行动规划等,反映地方层面空间治理的发展逻辑。

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